L'Institut de Droit Public (IDP) vous convie à son prochain colloque le 15 et 16 décembre 2022 intitulé « Le Parlement escamoté ? Entre détournement et contournement de la procédure législative ».

Le Parlement n’est-il devenu qu’une simple chambre d’enregistrement de la loi ? Cette critique, qui revient régulièrement dans la bouche de l’opposition lors des débats parlementaires, correspond-elle à une quelconque réalité et si oui, laquelle ? Plus encore, est-il possible de porter un regard de juriste sur ce qui est souvent considéré comme un simple jeu de postures politiques ?

Raisonner en juriste implique d’en revenir à la Constitution. Juridiquement, le Parlement vote la loi (art. 24). Les parlementaires disposent du droit d’amendement, qui s’exerce aussi bien en séance qu’en commission (art. 44). Partant, le choix d’adopter la loi dans les mêmes termes que ceux voulus par le Gouvernement n’est que le reflet d’un choix politique, qui ne prive pas les parlementaires de leur droit d’amender, de voter ou de ne pas voter le texte. La renonciation du Parlement à son rôle de législateur est juridiquement impossible. Seul le pouvoir de révision pourrait éventuellement restreindre ses prérogatives en la matière. Dit autrement, la pratique parlementaire est sans incidence sur le texte constitutionnel.

De même, le Gouvernement dispose de nombreuses prérogatives tout au long de la procédure parlementaire. Celles-ci lui permettent bien souvent de se rendre maître du calendrier mais également du contenu de la loi définitivement votée. Mais là encore, il ne s’agit que de faire usage de pouvoirs expressément prévus par la Constitution. Nous pouvons penser intuitivement au recours à la procédure accélérée, au vote bloqué ou encore au troisième alinéa de l’article 49.

Comment, dans ce cadre, expliquer le sentiment grandissant, aussi bien parmi les parlementaires que chez les juristes, que le Parlement est de plus en plus souvent escamoté par le Gouvernement dans sa fonction de législateur ? Si le juriste n’a pas vocation à s’immiscer dans les consciences individuelles, ni à analyser en tant que tel l’établissement des rapports de forces politiques qui s’établissent entre le Parlement et le Gouvernement, il n’en demeure pas moins que le recours – ou le non-recours – à certaines procédures constitutionnelles interroge.

A cet égard, des détournements ou des contournements de la procédure législative sont régulièrement observés. Au-delà des raisons conjoncturelles qui peuvent l’expliquer, ces détournements ou contournements sont rendus possibles par le jeu des normes constitutionnelles, qu’il s’agisse de leur utilisation positive ou de l’absence de sanction de leur non-utilisation. La question du respect de la procédure législative est d’autant plus sensible eu égard à la spécificité du droit parlementaire. En effet, une grande part des règles procédurales est déterminée par ceux qui en sont également les destinataires exclusifs, à savoir les parlementaires eux-mêmes à travers leur règlement intérieur.

En France, de nombreux exemples tendent aujourd’hui à illustrer ce phénomène : la multiplication du recours aux ordonnances, le choix du Gouvernement de ne pas discuter les lois permettant leur ratification, le dépôt d’amendements gouvernementaux en cours de discussion pour éviter à la fois l’avis du Conseil d’État et l’étude d’impact ou encore le recours à la procédure du vote bloqué.

Ce phénomène d’escamotage du Parlement est amplifié grâce à une certaine complicité du Conseil constitutionnel, qui ne s’avère guère protecteur des droits du Parlement. Celui-ci ne censure que rarement les détournements de procédure législative. Il a même refusé de censurer une loi – la loi organique d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid 19 – qui ne respectait pourtant pas la procédure expressément déterminée par la Constitution. À l’inverse, il protège les prérogatives gouvernementales, à travers sa jurisprudence relative au partage de la loi et du règlement ou encore celle relative au droit d’amendement. Ce phénomène d’escamotage n’est bien évidemment pas propre au Parlement français. Il se retrouve au sein de nombreux parlements étrangers, sous des formes qu’il reste encore à déterminer.

De manière générale, le contournement ou l’esquive de la procédure législative est rendu possible par la combinaison de deux forces distinctes : d’une part l’existence de règles constitutionnelles permettant de minimiser le rôle du Parlement lors de l’élaboration de la loi et d’autre part l’absence de sanction constitutionnelle des pratiques qui y concourent.

L’analyse approfondie de ce phénomène implique en amont de définir précisément ce que recouvre le contournement de la procédure législative et de le distinguer, le cas échéant, de la violation des règles procédurales stricto sensu, telle la sanction du détournement de procédure. Il conviendra ensuite d’illustrer ce phénomène à travers le cas français et, au-delà de lui, dans une perspective comparée, afin de pouvoir l’envisager dans toute sa complexité. Enfin, si le constat est confirmé, pourra se poser la question de la mise en place d’éventuels remèdes au mal ainsi identifié.

 

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